Mesa 7.

Presupuestos con perspectiva de género. ¿Utopía o realidad?

La mesa tuvo como ponentes a Elia Marúm Espinosa de la Cátedra UNESCO “Género, Liderazgo y Equidad”, y a Jennifer Ann Cooper Tory, de la Facultad de Economía de la UNAM. La moderadora fue Lourdes Enríquez, del Programa  Universitario de Estudios de Género (PUEG) de la UNAM.

De acuerdo a los datos proporcionados por Elia Marúm, el UNIFEM ha apoyado  presupuestos  con perspectiva de género en 34 países. En 2001 lanza una campaña para que cada país se comprometiera a elaborar y aplicar la perspectiva en sus iniciativas presupuestales, de manera que en 2015 fuera un corte en sus iniciativas de planeación.³¹

La perspectiva de género, menciona Elia Marúm,  plantea una política de transversalidad y ésta se encuentra en el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008-2012 (PROIGUALDAD).³² Por un lado, la perspectiva de género implica identificar las necesidades e intereses que en función del género tienen de manera diferenciada hombres y mujeres, reconociendo las desigualdades socialmente construidas entre éstos. Por otro lado, la perspectiva de género debe incorporar estas diferencias en el diseño de las políticas, programas, acciones y presupuestos para superar las inequidades.

Hablando sobre las funciones del Estado, Elia Marúm resalta que, las teorías de Estado actuales, elaboradas por países desarrollados, no mencionan la función del desarrollo económico social³³ , ya que son países que han alcanzado un progreso económico y social. Lo negativo –menciona- es que los países en desarrollo siguen los pasos de los desarrollados. En este sentido, es fundamental que en los presupuestos con perspectiva de género se tenga en cuenta esta función, ya que no se ha alcanzado el desarrollo económico, específicamente en el caso mexicano.

También menciona que no todo lo que hace el Estado requiere dinero, por lo tanto, seria un error considerar que todo lo que tenga que impulsar la igualdad entre mujeres y hombres tiene que pasar por presupuesto. Hay muchas acciones que deben estar incluidas en los Programas Operativos Anuales (POAs) de los gobiernos, que no necesariamente requieren presupuesto, pero que aún así deben estar en observación y evaluación constante.

El presupuesto público – de acuerdo a Elia Marúm- tiene las funciones de distribuir los recursos hacia toda la población de manera equitativa, la estabilización económica, y la función de desarrollo económico; es decir debe asignar recursos públicos nacionales y de fondos de países desarrollados con los cuales tenemos libre comercio.  Sin embargo esto no sucede en México, a pesar de que la OMC obliga a destinar recursos para compensar el subdesarrollo. Lo anterior, afirma, es consecuencia de la decisión del expresidente Vicente Fox, que en 2004 introdujo a México como miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico de Países Desarrollados; por tal motivo, los países de América del Norte, ya no tienen la obligación de dar fondos a México para combatir las asimetrías existentes.

El presupuesto con perspectiva de género

Un presupuesto sensible al género, agrega Elia Marúm,   posibilita la identificación de impactos diferenciados para las distintas posiciones económicas y sociales de mujeres y hombres. Es, en sí, la concreción de una política económica y social de desarrollo, dado que implica una transversalidad y es consecuencia directa de asumir el principio de igualdad como eje del modelo socioeconómico. Lo que busca un presupuesto con perspectiva de género es la inclusión de todas las variables de funcionamiento de la sociedad en el análisis macroeconómico y en las políticas gubernamentales y públicas, así como su transformación en políticas de Estado.

El género es una variable determinante para el funcionamiento de la sociedad y debe estar incluida en las cuestiones de política pública, pues contribuye a superar las limitaciones de desarrollo e igualdad en todo el país; no sólo beneficia a mujeres sino permite percibir impactos diferenciados para los géneros.

En general y como premisa importante, Elia Marúm dice que el presupuesto refleja las prioridades políticas económicas y sociales del gobierno; de esta manera, el objetivo es incorporar  la perspectiva  de género en los planes de gastos de los gobiernos a todos los niveles, lo que no significa hacer presupuestos separados para hombres y mujeres, sino incluir un enfoque que considere las desigualdades entre los géneros en los gastos e intereses de los gobiernos.

Hasta el momento -recalca- sólo se ha observado el gasto público, pero hay otras partes del ingreso como por ejemplo los impactos fiscales de las nuevos regimenes impositivos hacia las mujeres empresarias, que también reflejan impactos diferenciados.

La metodología

Elia Marúm menciona que no existe una metodología única de cómo elaborar prepuestos con enfoque de género, sin embargo, ella propone recopilar información de base que permita crear el presupuesto, acompañado de un marco normativo adecuado.

La Ley de Planeación³⁴ y el Art. 16 de la Constitución Mexicana, por ejemplo, plantean un Sistema Nacional de Planeación Democrática, el cual, comprende un Sistema Nacional de información y un Sistema Nacional de Indicadores de Desempeño Gubernamental.

Los beneficios del presupuesto con enfoque de género

Uno de ellos, de acuerdo a Elia Marúm, es el aumento de la transparencia y la fiscalización sobre ingresos y gastos del gobierno. Asimismo, permite avanzar para dejar atrás las políticas y acciones temporales. Pero sobre todo, agrega, un presupuesto con perspectiva de género permite tener un recurso estratégico para que las mujeres hagan  que sus voces sean escuchadas y sus acciones sean apreciadas.   

Las acciones hasta el momento

Según Elia Marúm, existe un Programa de la Mejora de la Gestión Pública de 2007 de la Secretaría de la Función Pública (SFP)³⁵ ; faltan los gobiernos estatales y municipales. Se tiene el Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y hombres  y el Programa Nacional de Capacitación y Desarrollo de Metodología para especializar a los funcionarios públicos en el manejo de herramientas en este sentido.

También, se hizo una Mesa Interinstitucional de Presupuesto con Perspectiva de Género con el objetivo de reunir esfuerzos y voluntades políticas de todos los miembros de la Cámara de Diputados; los resultados son consensos entre las fuerzas políticas, el presupuesto etiquetado de 7, 281 millones de pesos distribuidos en 76 programas y actividades en 23 ramos, localizados en el Anexo 9 A. Presupuesto para Mujeres y la Igualdad de Género.³⁶

Asimismo, se incorporó el Art. 25 al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (Elementos mínimos para el diseño, aplicación y evaluación del ejercicio de los recursos desde una perspectiva de género, atendiendo de forma diferenciada las necesidades de mujeres y hombres).³⁷ El presupuesto destinado a programas para mujeres creció 113% bruto con respecto al 2007. Pero representa el 0.27%  del Presupuesto de Egresos de la Federación y el 0.07% del PIB, afirma Elia Marúm.

Los pendientes

Falta incluir la perspectiva de género en las estadísticas económico-sociales, en los marcos teóricos del Estado y la Economía, en el cálculo del PIB, en la Ley de Planeación, en Ley de Fiscalización y en las leyes estatales y municipales.

Es necesario también incorporar en todas las dependencias de los tres órdenes y niveles de gobierno la perspectiva de género (no sólo proyectos destinados a las mujeres), desde la elaboración de sus programas operativos anuales (POAs).

Elia Marúm también insiste en la creación de un sistema de seguimiento presupuestal de los programas contenidos en el Anexo 9ª, para conocer los resultados de los montos asignados, y alcanzar la igualdad entre mujeres y hombres.

Hace falta un sistema de evaluación de las políticas públicas y rendición de cuentas con enfoque de género. También es necesario establecer mecanismos para hacer cumplir las nuevas leyes dentro de las empresas y otros organismos e instituciones.

Reconoce también la falta de articulación entre los objetivos, metas y estrategias de los productos del Sistema Nacional de Planeación Democrática (Art. 26 Const.) y los recursos presupuestales, humanos y materiales asignados, incluyendo la perspectiva de género.

Y finaliza diciendo: No hay  aún un presupuesto con enfoque de género, ni políticas públicas evaluadas con esta perspectiva pero: Andar un largo camino comienza con dar el primer paso.

“Ella está en el horizonte
y si yo camino tres pasos, ella se aleja y cuando yo me coloco diez pasos más allá ella se aleja diez pasos más allá.
Ella, la utopía, ¿para qué sirve?
Para eso sirve, para caminar”

Eduardo Galeano

Por su parte, Jennifer Ann Cooper Tory, en su intervención menciona que desde el 2000, en México comenzó el proceso de sensibilización y concientización de la perspectiva de género en los presupuestos públicos entre diferentes actores: ONG, administración pública, etc. Lo anterior implica poner en duda la concepción equivocada de la neutralidad  en el impacto del gasto y de la política tributaria  y  hace visible la efectividad el gasto, en el avance de los derechos sociales de mujeres y hombres.
Las funciones de un presupuesto público

De acuerdo a Jennifer Ann Cooper el presupuesto es un instrumento que obliga al gobierno a informar y rendir  cuentas a las instancias  legislativas. Es un instrumento complejo de leer y entender, ya que está repleto de tecnicismos y su formato no es accesible para un ciudadano común; impide también obtener información específica de los programas o proyectos que reciben dinero, por lo que una investigadora o investigador debe consultar la programación en cada instancia gubernamental y por ejemplo, conseguir marcos lógicos. Lo que de cierta manera pone obstáculos a la transparencia y a la rendición de cuentas.

Agrega que el presupuesto es un mecanismo de política macroeconómica y expresa el conjunto de acciones públicas prioritarias para un gobierno. También refleja los valores de un país: a quién aprecia, de quién valora el trabajo y a quién recompensa; es el instrumento político más importante del gobierno y, como tal, puede ser una herramienta poderosa para la transformación de un país (incluyendo las relaciones de género).

De acuerdo al diagrama superior, en el ciclo presupuestario se ubican dos grandes ámbitos: el de las intenciones y el de las realidades (Sharp 2003). En el primero, menciona, Jennifer Ann Cooper, se planean las actividades y programas que se pretenden llevar a cabo, así como sus objetivos y metas, tomando como base un diagnóstico de inequidades por género, necesidades de las mujeres o cierto problema de género por resolver; en el segundo se ejecutan y evalúan las acciones públicas planeadas bajo las premisas mencionadas. En este sentido, los insumos, productos y resultados de un programa pueden ser intencionales o reales, dependiendo de la fase del ciclo presupuestario.

Jennifer Ann Cooper expresa que algunos de los problemas que se pueden identificar en la falta de correspondencia entre las dos fases, es el desvío de fondos, como sucedió en el caso Serrano Limón y el Grupo Pro Vida; o la liberación tardía de los fondos, como el caso del dinero para la transversalización de la equidad de género en los Estados de la República, los cuales, corresponden a 3 millones de pesos, y que hasta septiembre de 2008 hay muchos Estados que no lo han recibido. Ésto, agrega, se presta a una subejercicio del gasto, lo a su vez provoca sanciones por “no saber utilizar el dinero” y finalmente se reduce el presupuesto para el ejercicio siguiente.

El presupuesto con perspectiva de género

De acuerdo con Jennifer Ann Cooper, los presupuestos públicos (ingresos y egresos) no son neutrales al género. Es decir, tienen  un impacto diferenciado sobre mujeres y hombres y por tanto benefician en forma diferente a la población femenina y masculina.
Este tipo de presupuestos tienen como punto de partida las diferentes necesidades, privilegios, derechos y obligaciones que las mujeres y los hombres tienen en la sociedad. De esta manera, el presupuesto público puede influir en la conformación de las relaciones y/o el ordenamiento de género. Cooper aclara que no se planea gastar 50% del gasto social en hombres y 50% en las mujeres, no se trata de un presupuesto por separado.

El Artículo 25 el anexo 9ª del Presupuesto 2008

Es necesario fomentar la perspectiva de género en la ejecución de programas que, aún cuando no están dirigidos a beneficiar directamente a las mujeres, es posible identificar los resultados que benefician específicamente a las mujeres. En este sentido, agrega Jennifer Ann Cooper, de acuerdo a la Fracción IV del Artículo 25 el anexo 9ª del Presupuesto 2008 indica que se deben establecer las metodologías o sistemas para que los programas generen indicadores con perspectiva de género; asimismo, la Fracción VI del Artículo 25 menciona que “las dependencias y entidades informarán trimestralmente, a través del sistema de información y en los términos y plazos que dé a conocer en su oportunidad la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sobre las acciones realizadas en materia de mujeres y equidad de género, detallando objetivos específicos, población objetivo, indicadores utilizados, la programación de las erogaciones y el ejercicio de los recursos”.³⁸

Los pendientes

Jennifer Ann Cooper concluye enumerando los siguientes pendientes, respecto al presupuesto con perspectiva de género:

Por un lado, es necesario aumentar el gasto ya que menos de 1.0% del total del presupuesto de egresos se dirigió, específicamente, a las mujeres.  Sin embrago también se requiere ir más allá del gasto etiquetado. La transversalización de género en el presupuesto no es un problema técnico como introducir una nueva clave programática. Por otro lado, la liberación de los fondos para programas etiquetados  debe estar a tiempo, para evitar el subejercicio del gasto.

Agrega también que es ineludible mayor transparencia en la ejecución del gasto etiquetado y capacitación para monitorearlo. La capacitación de la sociedad civil, la administración pública  y de las(os) diputados(as) sobre el concepto de transversalización de género, es urgente. También menciona que no de deben confundir las políticas para “erradicar” la pobreza con las políticas de transversalización de género. Y que es imprescindible contextualizar los presupuestos con perspectiva de género en el marco de la política macro económica actual de las tres “Es”- Economizar (recortes al gasto público), Eficiencia y Eficacia del gasto.

Finalmente, Jennifer Ann Cooper rescata palabras de Daiman Espinoza: “El objetivo de todos […] es mejorar la posición de las mujeres y la equidad entre los géneros; pero los medios para alcanzarlo son complejos, entre otras cosas, porque los PSG [presupuestos sensibles al género] exigen articular, en el área de las políticas publicas, dos campos que hasta hace poco fueron ajenos entre sí: los estudios de género, por un lado, y, por otro, las finanzas públicas. Conjugar dos lenguajes, dos campos que se han construido con enfoques y metodologías distantes ofrece muchos retos y exige apertura y creatividad”.