Mesa 4.

Los instrumentos nacionales de defensa de los derechos de las mujeres:   Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia; Ley General de Igualdad entre Mujeres y Hombres; Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas

Angélica de la Peña, de la Red de Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres, Maricela Contreras Julián, de la Comisión de Equidad de Género de la Cámara de Diputados y Teresa Ulloa, de la Coalición contra el Tráfico de Mujeres y Niñas en América Latina y el Caribe, conformaron este mesa sobre legislación nacional.  Luz Esthela Castro del Centro de Derechos Humanos de las Mujeres, Chihuahua, Chih., moderó las intervenciones.

Sobre la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV)¹⁸ habló Angélica de la Peña.  Explicó que es una ley estructural fundada en los artículos 1º y 4º de la Constitucional Política de los Estados Unidos Mexicanos.¹⁹ Por sus características jurídicas es una ley marco que dirime conceptos jurídicos para los tres órdenes de gobierno e impacta el marco jurídico de las entidades federativas en materia civil, familiar y del fuero común en todo lo que concierne al ámbito federal.

Señaló que el diseño de la LGAMVLV obedece a la armonización con la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (Convención CEDAW) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención Belem do Para). Es un texto con perspectiva de género fundamentado en la vigencia y garantía de los derechos humanos de las mujeres sin distinción alguna, por lo que constituye un nuevo estado de derecho para las humanas. 

Los principios rectores de esta Ley General son cuatro; igualdad jurídica entre mujeres y hombres, respeto a la dignidad humana de las mujeres, no discriminación y libertad.  A partir de este nuevo marco jurídico se definen tareas claramente establecidas sobre lo que se debe hacer en el ámbito local; o sea, -explicó Angélica de la Peña– es necesario además de este instrumento marco, constituir las 32 leyes específicas en las 32 entidades federativas.  Actualmente 23 Estados y el Distrito Federal han aprobado la ley de acceso local, sin embargo, es importante señalar que no todas las leyes están armonizando con los términos en los que se sustenta la Ley General, aunque Angélica de la Peña reconoció que este es un paso importante al que es necesario ponderar sobre todo por las enormes dificultades que tienen algunos de los Estados para aprobar dicho instrumento jurídico.

Quizá el caso más emblemático es el del Estado de Guanajuato, donde existe resistencia ideológica por parte del Gobernador quien públicamente ha dicho qué leyes de éste tipo no pasarán y que no necesita los fondos destinados por la Cámara de Diputados para la implementación de dicha ley en los estados.

Por otro lado, Angélica de la Peña considera que los artículos transitorios de la LGAMVLV son de gran importancia, ya que en ellos se especifica que, en primer lugar, el Ejecutivo tiene una responsabilidad por un plazo perentorio que no cumplió, pero que finalmente, tanto el reglamento de la Ley como el reglamento del Sistema ya fueron expedidos. En segundo lugar, definen que la Ley marco tiene para asegurarse su implementación la revisión de todo el marco jurídico y, en tercer lugar, tratan sobre la  importancia de los presupuestos para poder garantizar la aplicación de la ley.  De igual forma, se establecen dos mecanismos fundamentales que son el Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres y el Diagnóstico Nacional sobre casos de violencia de género contra mujeres y niñas. 

El siguiente paso, argumentó Angélica de la Peña, se tiene que dar desde el ámbito legislativo en todos los Congresos locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dándose a la tarea de revisar toda la normativa estatal y municipal a fin de que se lleve a cabo una correcta armonización con la Ley General.   Además es importante que la perspectiva de género sea transversalizada en todas las dependencias e instituciones de la administración pública de gobierno.

Un aspecto muy importante de la Ley General es que retoma y amplía el concepto de violencia contra las mujeres establecido en el artículo 1º de la Convención Belem do Para que a la letra dice: “Para los efectos de esta Convención debe entenderse por violencia contra la mujer cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”.  En este sentido, la LGAMVLV en el artículo 6º define los tipos de violencia contra las mujeres, a saber: psicológica, física, patrimonial, económica y sexual.  Asimismo, también la Ley General establece las modalidades de la violencia de género contra las mujeres y las niñas: familiar, laboral y docente, institucional, comunitaria y feminicida.  Para ésta última se diseñó un mecanismo de alerta de violencia de género²⁰ inscrito en el ámbito federal, sin embargo, el reglamento de la Ley contiene disposiciones que hacen inoperante éste mecanismo.  Situación que debe corregirse.

Angélica de la Peña enfatizó que los tipos y modalidades de la violencia de género deben tomarse en cuenta desde la prevención, atención, sanción y erradicación de la misma; se tienen que identificar los ámbitos, las condiciones, las formas, omisiones y comisiones punitivas que atentan contra los derechos humanos de las mujeres y las niñas, incluyendo los que en su transgresión, puedan derivar en muerte.  El contexto de esta Ley se configura como un nuevo estado de derecho a partir de una definición puntual de tipos y modalidades de violencia.

También destaca que dentro de la LGAMVLV hay un capítulo dedicado a las órdenes de protección definidas como “actos de protección y de urgente aplicación en función del interés superior de la víctima y son fundamentalmente precautorias y cautelares.  Deberán otorgarse por la autoridad competente, inmediatamente que conozcan de hechos probablemente constitutivos de infracciones o delitos que impliquen violencia contra las mujeres”.²¹

Finalmente, Angélica de la Peña subrayó que es el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia el principio rector de todos los derechos humanos de las mujeres y las niñas para poder lograr realmente la libertad, la autonomía, la ciudadanía y el reconocimiento pleno como sujetas de derechos.

Por su parte, Maricela Contreras Julián participó con una ponencia sobre de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH).²²

Para introducir al tema, habló sobre la primera Conferencia Mundial de la Mujer, celebrada en México en 1975, año en el que se estaba dando un diálogo internacional por el reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres. Destacó que los temas que entonces se revisaban en aquella agenda no eran muy diferentes a los que se siguen discutiendo hoy en día a pesar de los avances legislativos y en otros ámbitos.  Tópicos como el empleo, la salud, la familia, la integración al desarrollo, la vivienda, la educación, la participación política, la situación de las mujeres rurales, entre otros, siguen siendo motivo de discusión y de análisis para buscar propuestas y alternativas que permitan realmente que el desarrollo llegue a las mujeres en todos los ámbitos del desempeño de la vida cotidiana.

En este sentido, señaló Maricela Contreras, a 33 años de esa primera Conferencia Mundial de la Mujer continúa la desventaja para las mujeres por razones de género, la cual se ve reflejada en la feminización de la pobreza, pues son en su mayoría mujeres quienes presentan una falta alarmante de oportunidades para lograr su desarrollo y no cuentan con patrimonio propio que les permita progresar. En la actualidad, la globalización y los avances tecnológicos, no han favorecido a las mujeres, pues existen esquemas similares a los existentes hace muchas décadas, cuando la lucha de las mujeres no logró romper las visiones patriarcales de quienes tienen un puesto de responsabilidad y están obligados y obligadas a modificar y transformar esas estructuras y por lo tanto, no reconocen este principio de equidad e igualdad entre hombres y mujeres.

En nuestro país contamos con la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 02 de agosto de 2006, la cual tiene por objetivo regular y garantizar la igualdad entre mujeres y hombres además de proponer los lineamientos y mecanismos institucionales que orienten a la nación en el cumplimiento de una igualdad sustantiva en los ámbitos público y privado.  Su importancia deriva en que se sientan las bases para el diseño de una política nacional en materia de igualdad donde las instancias y dependencias de la Administración Pública Federal así como los estados y municipios, con el papel siempre activo de la sociedad civil organizada y del movimiento de mujeres, deban realizar acciones para promover dicha igualdad y la armonización legislativa correspondiente.  No obstante, al interior de los Estados de la Federación existen serios rezagos en relación a este ordenamiento.

Maricela Contreras destacó que la LGIMH establece una serie de lineamientos presentes en la Convención CEDAW; sin embargo, agregó, que, en las recomendaciones que el Comité CEDAW ha impartido a nuestro país en materia de igualdad, externa gran preocupación por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de dicha Convención, por lo cual señala que no existe una debida armonización sistemática de la legislación y de otras formas federales, estatales y municipales con la Convención, lo cual trae como consecuencia la persistencia de las leyes discriminatorias en varios Estados y dificulta la aplicación efectiva de la Convención.

Sobre el particular, Maricela Contreras citó varios ejemplos.  Señaló que a dos años de haber recibido el gobierno mexicano éstas recomendaciones y de estar en vigor la LGIMH no existe voluntad para armonizar la legislación local acorde con la CEDAW o la Ley General en la materia, pues en este momento sólo cinco estados de la República –Campeche, Distrito Federa, Morelos, Tamaulipas y Zacatecas– cuentan con una ley para la igualdad, en contraste con 24 estados que ya aprobaron la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Otro ejemplo es la manera tan diferente en que son legislados los derechos de las mujeres en diversos estados, pues en algunos códigos penales hay aberraciones como homicidio por razones de honor; así de manera irónica se disminuye o rebajan las sanciones a la persona que asesina al sorprender a su cónyuge o concubina en un acto carnal o próximo a consumarse.  De igual forma, existen 21 estados que tipifican el delito de rapto, para juzgara quien sustraiga, retenga o se apodere de una mujer como si se tratara de objeto o cosa; y en 14 estados se extingue la acción penal si el delincuente se casa con la víctima.  

Estos ejemplos, dan cuenta de que el reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres de manera plena, está sujeto a la buena voluntad de diversos actores políticos, lo cual, resulta inaceptable, pues se trata de un acto de justicia social no de dádivas, se trata de derechos y de que el Estado mexicano asuma acciones concretas para la armonización legislativa. 

Por otro lado, Maricela Contreras consideró el presupuesto asignado para la implantación de la Ley.  Comentó que la Comisión de Equidad de Género,  junto con el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG), la Secretaría de Hacienda, el Instituto Nacional de las Mujeres, el Senado de la República y algunas Organizaciones Civiles, trabajaron sobre una propuesta para la aplicación de los recursos del presupuesto de este año con el fin de que las dependencias cumplieran con la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y con la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.  Para la implementación de ésta última se destinaron 850 millones de pesos y se aprobó en el artículo 25 del decreto de presupuesto que establece la forma en que las dependencias de gobierno deben reportar el seguimiento de ambas leyes.

Sin embargo, Maricela Contreras externó su preocupación por la falta de cumplimiento de la LGIMH y de manera concreta explicó su desacuerdo en que sea la Comisión Nacional de los Derechos Humanos la responsable de la observancia en el seguimiento, evaluación y monitoreo de la Política Nacional en Materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres, sobre todo por su actuación en relación al caso de la señora Ernestina Ascencio, cuando se tergiversó toda la información afectando gravemente a la propia mujer y los derechos de su familia; y otro caso: el de petición de inconstitucionalidad de la Interrupción Legal del Embarazo en el Distrito Federal.  En este sentido, Maricela comentó que la CNDH como institución encabezada por una persona que está en contra de los derechos humanos de las mujeres no podría dirigir las acciones de igualdad de las instituciones de gobierno y agregando que existe una iniciativa para que dicho Observatorio sea integrado por personas expertas de la sociedad civil o del ámbito universitario y que sea alguien que no tenga un interés particular.

Para hablar sobre la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas, se invitó a Teresa Ulloa, quien dedicó su intervención a la Convención CEDAW, la integración de los Informes Sombra que entregan las organizaciones civiles al Comité de expertas de la CEDAW y las repercusiones que esta normativa internacional ha tenido en las leyes nacionales, en particular en la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas.

Inició cuestionando la efectividad de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos y la armonización de éstos con las legislaciones internas.  En concreto, se refirió a la Convención CEDAW, destacando la importancia que representa la definición de discriminación contra la mujer contenida en este ordenamiento, donde se lee que es …aquella que tiene por objeto, pero también la que da como resultado… en este sentido, Teresa Ulloa comentó que “puede ser que haya muy buenas intenciones cuando se hacen las leyes, pero realmente cuál es el efecto que tienen las leyes de las mujeres” y agregó “… les puedo decir que ya ahorita está casi cortada la cooperación internacional en el tema de violencia contra las mujeres en este país, porque ya tiene una ley “maravillosa”, que no se está aplicando, por cierto.  Ese es el grave problema, cómo hacemos exigibles esos derechos, porque las convenciones son declarativas, las bajan a armonizar y hacen leyes declarativas, hacen las leyes de los Estados y siguen siendo leyes declarativas, ¿dónde están los mecanismos de exigibilidad o de justiciabilidad? ese es un tema pendiente y es un tema pendiente el de las mujeres y en todos los tratados”.

Asimismo, Teresa Ulloa explicó, a grandes rasgos, los mecanismos de seguimiento de la Convención CEDAW: los informes iniciales y los informes periódicos que los Estados Parte deben entregar cada cuatro años al Comité de expertas para su estudio y, a partir del análisis, emitir observaciones y recomendaciones a fin de que se logre un avance real en la aplicación de éste instrumento internacional al interior de los Estados.

Teresa Ulloa también habló sobre el Protocolo Facultativo de la Convención.  Mencionó que éste fue producto de la preocupación que existía porque no se veía un avance significativo en el respeto de los derechos de las mujeres, de esta manera se pensó en la generación de otro mecanismo que tras una larga lucha fue aprobado en 1999 por la Asamblea General de Naciones Unidas y ratificado por el gobierno mexicano tres años más tarde. El Protocolo contempla dos procedimientos, uno es el de comunicaciones y otro el de investigación. Cabe mencionar que la primera resolución que emitió el Comité bajo el Protocolo de investigación fue sobre las mujeres asesinadas en Ciudad Juárez, Chihuahua y fue promovido por las organizaciones de la sociedad civil, Equality Now y Casa Amiga.

Por otro lado, se encuentran los informes sombra o informes alternativos que son empleados por las organizaciones de la sociedad civil, conteniendo información que contrasta con la entregada por el Gobierno; en su elaboración participan especialistas en cada uno de los derechos o materias que contempla la Convención CEDAW. Se debe destacar que estos informes son altamente valorados por las expertas del Comité porque arrojan información que permite tener una visión más certera de lo que sucede dentro del país.

Teresa Ulloa habló de la importancia que tienen las Recomendaciones Generales²³ emitidas por el Comité CEDAW, pues señaló que son el primer juego de jurisprudencia internacional que ha formulado el Comité y representan una herramienta valiosa que debemos conocer y aprender a utilizar.  Son varios los temas que abordan, tales como violencia contra las mujeres, salud, trabajo, mujeres indígenas, participación política, derechos sexuales y reproductivos, discapacidad, trabajo doméstico, la igualdad en el matrimonio, trata y prostitución, entre otros.

Las recomendaciones específicas que formula el Comité a cada Estado Parte son también muy importantes y, en el caso de México, destacó Teresa Ulloa, tanto las observaciones como las recomendaciones no son nada favorables. Lamentablemente, estas recomendaciones no van acompañadas por un mecanismo de exigibilidad en caso de incumplimiento el cual sólo es una sanción moral ante la Asamblea General de Naciones Unidas.

En este sentido, Teresa Ulloa señaló que es necesario que el gobierno mexicano le dé seguimiento a las recomendaciones internacionales, que éstas estén respaldadas en leyes federales, estatales y municipales y sean vinculantes para su seguimiento formal; asimismo se debe pugnar para que se retiren las reservas y declaraciones interpretativas.

Al hablar específicamente sobre la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas, Teresa Ulloa criticó que el bien jurídico tutelado es “el normal desarrollo de la personalidad” y no la vida, la integridad, la seguridad, la dignidad y la libertad de las personas.  Aseguró que en la elaboración de ésta Ley se cometió omisión legislativa al tomar en cuenta el Protocolo de Palermo, instrumento internacional que no es propiamente de derechos humanos, y dejar de lado el Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajenac de 1949, ratificada por México en 1951 y que en su artículo 1º señala que “Las Partes en el presente Convenio se comprometen a castigar a toda persona que, para satisfacer la pasiones de otra: 1) Concertare la prostitución de otra persona, aun con el consentimiento de tal persona; 2) Explotare la prostitución de otra persona, aún con el consentimiento de tal persona.”  Es decir, el delito de la trata debe tipificarse con o sin el consentimiento de la víctima, lo que en el caso de la Ley mexicana no se tomó en cuenta, pues establece en su artículo 5º, párrafo segundo que “Cuando este delito sea cometido por personas menores de dieciocho años de edad, o en contra de quien no tenga capacidad para comprender el significado del hecho o capacidad para resistirlo no se requerirá acreditación de los medios comisivos”, lo que significa que el consentimiento de la víctima es causal de exclusión y además la carga de la prueba recae en ella, pues deberá demostrar que se la llevaron a la fuerza, engañada y coaccionada. Esto contraviene los principios de libertad, integridad, dignidad, derecho a la vida, a la seguridad, mismos que son irrenunciables.

Asimismo, Teresa Ulloa reiteró que en nuestro país existen claras muestras de las cadenas de complicidad tejidas en torno al tema de la trata de personas; como ejemplo citó el caso de Lydia Cacho, en el cual se entrelazaron el poder político, poder económico y el patriarcado y donde el fondo de todo es la violencia contra las mujeres, la discriminación, la desigualdad, la trata con fines de explotación de cualquier tipo, pues lo que existe es un sistema patriarcal que sólo favorece a sus iguales y cualquiera que sea distinto de complexión, de color, de sexo, de religión, de posición política, de preferencia sexual, no entra en ese esquema. 

Teresa Ulloa aseguró que se está haciendo un esfuerzo muy grande por modificar ésta Ley, pues desde su entrada en vigor no cuenta con reglamento y hasta el momento no hay una sola consignación por este delito debido a estar mal tipificado.  De igual forma, señaló que no existen instituciones especiales para atender a las víctimas de trata, pues no son iguales a las víctimas de violencia doméstica o sexual, tienen otra serie de complicaciones.  Existe un presupuesto asignado para la construcción de un albergue para víctimas, del que hasta el día de hoy todo se ignora.

Actualmente, se sabe que el crimen organizado y los grandes capos de la droga se están dedicando al crimen de la trata de personas con fines de explotación sexual, Teresa Ulloa comentó que han rescatado de Carolina del Norte, Carolina del Sur, de los Ángeles California, de Japón, a niñas de hasta 8 años obligadas a realizar 60 servicios sexuales al día y concluyó diciendo que : “no podemos permitir que sus vidas y sus cuerpos sean mercancías, ni sus manos, bocas, vaginas y anos, instrumentos de trabajo. No le quitemos la responsabilidad al Estado, él tiene que garantizar trabajo que permita vivir dignamente”.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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